從頂層設計高度推進制度創(chuàng)新 |
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來源：經濟參考報
從根本上杜絕重大項目重大工程權錢交易等現實問題，就必須解決當前公共資源交易制度失靈困境所面臨的主要矛盾。鑒于前述制度失靈主要矛盾的形成與公共資源交易運行體制及法制密切相關，而體制是全局性的問題，解決當前制度失靈的主要矛盾就需要中央政府從頂層設計高度推動公共資源交易治理相關制度的改革和公共資源交易治理體系建設。筆者認為，制度改革和治理體系完善的應當在以下三方面著力：
一是建立統(tǒng)一的公共資源交易(或公共采購)法律框架。為解決法制不統(tǒng)一所形成的矛盾，應通過修改并整合當前“兩法”建立公共資源交易的基本法———《公共資源交易法》(或《公共采購法》)�？蓪ⅰ墩少彿ā犯⒓右孕薷耐晟茷椤豆操Y源交易法》(或《公共采購法》)，同時將《招標投標法》更名并加以修改完善為《公共資源交易程序法》(或《公共采購程序法》)。在建立《公共資源交易法》和《公共資源交易程序法》基礎上，制定系列實施的配套制度，構建與公共經濟活動規(guī)律相適應的、完整統(tǒng)一的公共資源交易治理法律制度體系。
二是建立全國統(tǒng)一的公共資源交易組織體系。鑒于制度失靈與權力制約缺失直接相關，應以建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力運行機制作為改革目標。應主要通過整合體制內的存量資源，即通過增掛牌子、調整職能職權及權責關系，構建“三位一體”的公共資源交易組織體系，作為政府內部專門管理公共資源交易事務的組織機構系統(tǒng)。一體中的“三位”是相互獨立、各司其職并相互制約的公共資源交易管理、監(jiān)督和執(zhí)行實施部門。體系的具體組織架構如下：
首先就管理主體來說，應設立統(tǒng)一的國家公共資源交易事務管理署(或國家公共采購管理署)組織系統(tǒng)，職能為公共采購政策制定、采購(交易)的宏觀指導協(xié)調、公共采購(交易)例外事項審批。為避免增設新的機構，管理署應在現有機構增掛牌子和增加職能方式設立，實施具體的管理協(xié)調職能。建議國家層面在國務院有關機構增掛“國家公共資源交易事務管理署”牌子并充實職能，實行一套人馬兩塊牌子管理；省市(區(qū))層面由各地政府設立的政務管理辦公室(因全國的公共資源交易市場平臺的監(jiān)管機構多數與政務管理機構合署辦公)增掛“X X X省市區(qū)公共資源交易事務管理局(或X X X省市區(qū)公共采購事務管理局)”牌子并充實職能，實行一套人馬兩塊牌子管理，無需新增機構。
其次就監(jiān)督主體來說，應設立統(tǒng)一的國家公共資源交易監(jiān)督組織系統(tǒng)。建議也通過在現有機構增掛牌子和增加職能方式設立，這一系統(tǒng)的主要職能是實施公共采購(交易)的全過程監(jiān)督和救濟處理(質疑投訴處理)的管理協(xié)調職能。其中，國家層面可以在監(jiān)察部預防腐敗局增掛“國家公共資源交易監(jiān)督局”牌子；省市(區(qū))已經設立招標投標管理局或公共資源交易管理局的，通過改名“X X X省市區(qū)公共資源交易監(jiān)督局(公共采購監(jiān)督局)”，并充實調整職能解決。公共資源交易監(jiān)督的內部行政管理屬性，“X X X省市區(qū)公共資源交易監(jiān)督局(公共采購監(jiān)督局)”應隸屬于該省市區(qū)監(jiān)察廳。
再次就執(zhí)行主體來說，一方面，在實施公共資源交易的統(tǒng)一集中交易的前提下，可維持現有執(zhí)行主體多元的組織形態(tài)不變；另一方面，為了適應政府小額采購的規(guī)模經濟特征，提高效率，各設區(qū)市以上政府可保留一個規(guī)模適度公共資源集中交易機構，承擔小額日常采購事務和交易中介服務購買的采購事務。
三是建立統(tǒng)一的公共資源交易運行平臺。為了適應公共資源交易過程權力制約及適應執(zhí)行主體多元分散的體制格局對監(jiān)督環(huán)境和條件的要求，應當建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(簡稱“運行平臺”)。原則上，設區(qū)市以上政府設立一個“運行平臺”。一方面作為公共資源交易的“進出口”：即公共資源交易項目進入市場或對市場開放的統(tǒng)一“出口”、市場主體進入公共資源交易市場參與競爭的統(tǒng)一“進口”；另一方面作為公共資源交易執(zhí)行作業(yè)與監(jiān)督作業(yè)的運行平臺“運行平臺”主要通過整編現有的公共資源交易中心與政務服務中心，完善內部結構及服務內容建立。條件成熟的地方，鼓勵各地政府通過政府購買服務獲得“運行平臺”的相應服務。
(作者系廣西招標投標管理局副局長，中國物流與采購聯合會公共采購分會專家委員會副主任，經濟學博士，中南財經政法大學兼職教授)
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