扶持中小企業(yè)好馬尚需好鞍 |
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扶持中小企業(yè)好馬尚需好鞍
來源：政府采購信息報
■第三屆政府采購優(yōu)秀論文評選獲獎論文選登
編者按：在本報日前舉辦的第四屆全國政府采購監(jiān)管峰會上，第三屆政府采購優(yōu)秀論文獲獎名單揭曉，通過層層甄選，共有29篇論文榜上有名。
提要 促進中小企業(yè)發(fā)展，是政府采購的一項重要政策功能，也是推進政府采購制度改革的目的之一。美國次貸危機引發(fā)的國際金融危機，對我國經濟產生了嚴重影響，我國中小企業(yè)的經營也因此面臨前所未有的困難。中小企業(yè)作為我國經濟的重要組成部分，已成為促進當前經濟復蘇和快速發(fā)展的中堅力量。積極扶持中小企業(yè)的發(fā)展，已成為政府采購工作必須面對的重要課題。從發(fā)揮政府采購政策功能的角度對中小企業(yè)參與政府采購情況進行調查摸底，了解制約中小企業(yè)參與政府采購的突出問題，研究配套措施，消除各種限制，顯得尤為必要。本文以江蘇省中小企業(yè)參與政府采購的實際情況為基礎，對政府采購扶持中小企業(yè)的有關問題進行了深入探討。
江蘇省財政廳政府采購管理處處長 吳小明
一高三低：中小企業(yè)參與政采現(xiàn)狀堪憂
江蘇省政府采購歷來重視對中小企業(yè)的扶持，近幾年，江蘇省有關部門以服務經濟、服務企業(yè)為出發(fā)點，采取了多項措施，鼓勵和幫助中小企業(yè)積極開拓市場，參與政府采購。從中小企業(yè)參與政府采購的基本情況看，中小企業(yè)表面上幾乎壟斷了政府采購的合同總額，而實質上卻存在結構嚴重失衡的突出問題，中小企業(yè)參與政府采購整體狀況不容樂觀。
中標絕對份額高
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，江蘇省現(xiàn)有中小企業(yè)95萬戶，占全省企業(yè)總數(shù)的99%，中小企業(yè)創(chuàng)造了全省經濟總量的60%以上，吸納了80%以上的從業(yè)人員，提供了50%以上的稅收收入，經濟地位舉足輕重，理應獲得平等參與政府采購的機會。
但由于以往數(shù)據(jù)統(tǒng)計中沒有針對中小企業(yè)設立專門指標，目前無法統(tǒng)計出中小企業(yè)參與政府采購的準確數(shù)據(jù)。根據(jù)國家四部委印發(fā)的《中小企業(yè)標準暫行規(guī)定》，全省政府采購中標企業(yè)絕大多數(shù)為中小企業(yè)，估算中小企業(yè)政府采購中標率普遍在99%以上。另外，在集中采購機構登記備案的供應商中，大部分也屬于中小企業(yè)。
因此，從總體上看，中小企業(yè)在政府采購份額上占有絕對優(yōu)勢。
生產制造類中小企業(yè)中標比例低
除了部分協(xié)議供貨、定點采購項目外，參與政府采購項目的供應商主要以中小企業(yè)為主，政府采購合同客觀上也絕大多數(shù)被授予中小企業(yè)，但這些中標成交企業(yè)多數(shù)只是其他知名品牌產品的代理銷售商，導致名為中小企業(yè)中標實則大型企業(yè)最終獲利的情況相當普遍。
中標項目技術含量低
據(jù)調查，能夠依靠自身力量直接提供服務的中小企業(yè)中標范圍，僅局限于印刷、維修等技術含量低、采購規(guī)模小、經濟回報少的項目，在一些大的項目上，中小企業(yè)根本無法與有大型企業(yè)為支撐的經銷商相抗衡，使政府采購對生產制造類中小企業(yè)的扶持效果落空。
占中小企業(yè)總數(shù)比例低
以江蘇省某市為例，該市政府采購中心從2000年截止到目前，共備案登記供應商5252戶，相對全市10多萬戶中小企業(yè)來說，參與政府采購的中小企業(yè)所占比例很低，中小企業(yè)參與政府采購活動的普遍性不夠。
二級四層：法規(guī)體系基本確立
政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策依據(jù)，從中央和地方，具體表現(xiàn)為法律、法規(guī)、規(guī)章和文件四個層次。
國家法律 《政府采購法》規(guī)定：“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等�！薄吨行∑髽I(yè)促進法》規(guī)定：“政府采購應當優(yōu)先安排向中小企業(yè)購買商品或者服務�！�
地方法規(guī) 自2006年3月1日起施行的《江蘇省中小企業(yè)促進條例》明確：“政府采購應當安排一定的比例，向中小企業(yè)購買產品或者服務。具體比例由縣級以上地方人民政府根據(jù)實際情況確定。”
部門規(guī)章 《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規(guī)定：“貨物服務招標活動，應當有助于實現(xiàn)國家經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展�！�
政府文件 江蘇省政府《關于促進中小企業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》規(guī)定：“各級行政機關、事業(yè)單位和社團組織用財政性資金進行政府采購時，同等條件下優(yōu)先購買中小企業(yè)專利新產品”，并明確“將省中小企業(yè)局、知識產權局聯(lián)合確定的中小企業(yè)專利新產品列入省科技廳、財政廳發(fā)布的《江蘇省自主創(chuàng)新產品目錄》”，享受政府采購自主創(chuàng)新產品優(yōu)惠政策。
上述規(guī)定基本形成了政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策體系，但由于規(guī)定得過于原則，實踐中執(zhí)行效果并不理想，嚴重制約了政策目標的實現(xiàn)。
三個缺乏：配套措施亟須完善
法規(guī)政策缺乏配套措施
政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展工作目前尚處于起步階段，雖然《政府采購法》等法律法規(guī)對政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展做出原則性規(guī)定，但由于缺乏扶持中小企業(yè)的配套措施，無法形成統(tǒng)一的對中小企業(yè)進行扶持的方式、配額。隨著形勢的發(fā)展，特別是供應商法律意識的增強，政府采購供應商質疑投訴已呈逐步上升趨勢。由于政府采購扶持中小企業(yè)現(xiàn)有規(guī)定過于原則，實踐中無法執(zhí)行，只有突破現(xiàn)有規(guī)定對中小企業(yè)給予特殊照顧，才能真正實現(xiàn)對中小企業(yè)的扶持。但從法律意義上而言，監(jiān)管部門和操作機構對現(xiàn)行法律規(guī)定的突破是違法行為，容易招致其他供應商的質疑投訴，從而使政府采購監(jiān)管部門和操作機構陷于法律風險之中。在兩難境地下，出于防范法律風險的考慮，監(jiān)管部門和操作機構必須遵從現(xiàn)行規(guī)定，在配套法規(guī)出臺之前，繼續(xù)按照公開、公平、公正的原則對待所有供應商，無法采取可行措施給予中小企業(yè)特殊傾斜。配套措施的缺乏，直接導致政府采購實踐無法將法律原則要求落實到具體操作程序中去，這不僅是操作環(huán)節(jié)難以解決的實踐困難，也已成為政府采購實現(xiàn)扶持中小企業(yè)發(fā)展難以逾越的障礙。
部分制度缺乏政府導向功能
政府采購活動的價值追求是多元的，提高效率和節(jié)約資金往往被視為基本要求。在這個前提下，具體采購制度在設計和施行時則有可能忽略其他政策目標，其中便包括對扶持中小企業(yè)的重視不夠。從當前實踐看，這些制度主要包括兩種。
一是集中采購目錄制度。納入政府集中采購目錄的項目大多是行政事業(yè)單位日常辦公需求的設備、產品、服務或工程，而且集中采購數(shù)額標準規(guī)定得較高，而部分中小企業(yè)能夠提供并且具有優(yōu)勢的小宗產品和服務尚未納入采購范圍，客觀上導致部分中小企業(yè)提供的產品和勞務游離于政府采購需求之外。
二是協(xié)議供貨制度。實踐中，對于一定期限內采購頻率較高、單次采購金額較小、采購總量較大的通用類商品，為了減少重復招標，降低采購成本，提高采購效率，各地普遍實行了協(xié)議供貨制度。協(xié)議供貨制度固然有其不可否認的優(yōu)勢，但由于在一定期限內保持供應商的相對穩(wěn)定性，也客觀增加了其他供應商特別是中小企業(yè)隨時進入政府采購市場的難度。
中小企業(yè)認定缺乏可操作性標準
一方面，現(xiàn)行《中小企業(yè)標準暫行規(guī)定》明確的標準過于寬泛，按照這種標準的規(guī)定，絕大多數(shù)中標供應商屬于中小企業(yè)，也就無所謂特別扶持中小企業(yè)發(fā)展的問題。另一方面，政府采購真正需要扶持的中小企業(yè)究竟是生產制造類企業(yè)，還是代理銷售類企業(yè)，或者不區(qū)分企業(yè)類型一視同仁，特別是對于中小企業(yè)代理銷售大型企業(yè)產品的情況如何適用扶持政策等問題均沒有明確規(guī)定，導致政府采購扶持中小企業(yè)政策在對象選擇、扶持措施、傾斜程度等方面難以把握、無法執(zhí)行，也就從本質上影響了政府采購對中小企業(yè)發(fā)展的有效促進。
四類門檻：隱性不公平有待破局
調研情況表明，采購人盲目貪大求強觀念較為普遍，不利于中小企業(yè)的限制性條款過多等問題十分突出。采購人盲目攀比、過分迷信大型企業(yè)提供的產品，不愿意接受中小企業(yè)的產品和服務。在這種觀念的支配下，有的采購人便利用招標文件設定不合理的條款，采取不利于中小企業(yè)中標的評標體系，以達到變相排斥中小企業(yè)參與政府采購或成功中標的目的。這些限制性條款主要體現(xiàn)在四個方面。
資格資質類
明確要求參與競標的供應商必須具有相應的資質等級、經營資格認定文件，不符合條件的一律不允許參與，將中小企業(yè)拒之門外。
規(guī)模業(yè)績類
要求投標企業(yè)必須達到過高的注冊資本標準，有的項目采購金額并不高卻要求供應商注冊資本達幾千萬元，并且要求供應商滿足一定的經營年限、曾經取得相應業(yè)績或具有同類項目經驗，中小企業(yè)在這方面處于先天弱勢。
商務條件類
為保護自身利益，實踐中通常要求中標供應商在中標后預繳高額履約保證金，對交貨時間、完成工期提出苛刻要求，而對撥付貨款設定較長周期，增加了企業(yè)的資金壓力，融資能力本就不足的中小企業(yè)不堪重負，只能知難而退。這已成為中小企業(yè)進入政府采購市場的重大障礙。
技術指標類
設定一些過高的技術指標，而這些技術指標要么被設為準入門檻，要么被列為評審加分項目，將中小企業(yè)與大型企業(yè)放在同一起跑線上衡量，這種表面看似公平的做法，實質上是極為嚴重的隱性不公平，導致中小企業(yè)在此類技術指標面前無以招架。
五方面有待加強：中小企業(yè)尚缺核心競爭力
事物發(fā)展的內因是根本，外因是條件。影響中小企業(yè)參與政府采購活動的因素，除了制度缺位、觀念偏差等因素外，中小企業(yè)在政府采購領域缺乏有效的競爭實力，在產品和服務質量、采購人認可程度等方面均不及大型企業(yè)和知名品牌，也是十分重要的原因。中小企業(yè)競爭力不強主要表現(xiàn)為以下幾個方面。
管理水平有待加強
不少中小企業(yè)受經營規(guī)模、經營理念等制約，普遍存在綜合管理水平不高、自身競爭實力不強的問題，例如在經營管理上，多為家族式管理，特別是在成本控制、財務制度、質量檢測等基礎性的管理方面還沒有走向規(guī)范化、制度化，規(guī)范性不強，隨意性很大，造成管理上的混亂。
履約誠信有待加強
部分中小企業(yè)誠信制度缺失，不講誠信，違法違規(guī)經營，在競標過程中偽造證明文件、不計成本惡意壓價謀取中標，中標后又違反合同私下轉包、提供劣質產品和服務，這些行為損害了采購人的合法利益，也破壞了政府采購市場環(huán)境，最終損害了中小企業(yè)自身的信譽和發(fā)展。
服務保障有待加強
中小企業(yè)防范和抗擊經營風險的能力較差，由于在技術、工藝、設備等方面落后于大型企業(yè)，其產品社會化程度較低，服務保障渠道單一，而有些政府采購產品使用壽命和年限較長，需要提供持續(xù)可靠的售后服務保障，在此過程中部分中小企業(yè)卻已倒閉破產，無法繼續(xù)提供服務保障。
參與信心有待加強
政府采購作為一種政策導向性較強的政府行為，對企業(yè)既是一個大的銷售市場，也是一個好的宣傳渠道。特別是對中小企業(yè)而言，更是一個具有帶動效應的示范工程。但有的中小企業(yè)特別小型企業(yè)存在“自卑”心理，誤認為政府采購的主要對象是大型企業(yè)，中小企業(yè)沒有資格和大型企業(yè)在政府采購招標上展開競爭。
競爭意識有待加強
有的中小企業(yè)缺乏長遠發(fā)展眼光，不了解政府采購扶持中小企業(yè)的政策，不清楚政府采購的主要流程，甚至對政府采購存在誤解和懷疑，認為政府采購程序繁瑣、制約較多、資金回籠慢，不愿意學習研究政府采購知識，主動放棄政府采購市場。個別中小企業(yè)則將政府采購政策扶持視為片面保護甚至作為逃避市場競爭的保護傘，寧愿到處跑關系、要特殊照顧，也不愿主動學習掌握參與政府采購的流程和知識，更不愿意參與政府采購競爭。
六項措施：政府采購扶持中小企業(yè)大有可為
鑒于中小企業(yè)參與政府采購現(xiàn)狀的嚴峻性和制約政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展原因的復雜性，政府采購扶持中小企業(yè)的發(fā)展必須注重綜合效應，在完善配套政策、降低準入門檻、加強培訓宣傳、提高信息化水平和解決中小企業(yè)實際困難等方面共同發(fā)力。唯有如此，政府采購扶持中小企業(yè)的政策功能才能達到最大化，中小企業(yè)也才能真正成為政府采購市場的佼佼者。
完善配套政策
政府采購相關部門應制定政府采購扶持中小企業(yè)的可操作性制度，對扶持中小企業(yè)政策的適用范圍、優(yōu)先方式、份額比例等做出硬性規(guī)定，給中小企業(yè)特別的保護，為政府采購實踐操作提供依據(jù)。在國家統(tǒng)一政策一時難以出臺的情況下，可以鼓勵各省級部門先行研究試點，進一步探索總結經驗，成熟后再予以規(guī)范。具體內容包括以下幾個方面。
明確規(guī)定中小企業(yè)參與政府采購的份額和范圍�？梢栽O定中小企業(yè)中標份額的最低比例，對一些經常性的服務、技術含量要求不高的通用性產品如家具、印刷、物業(yè)管理等，專門面向中小企業(yè)采購，禁止大型企業(yè)參與競爭。
給予中小企業(yè)競爭價格優(yōu)惠。明確規(guī)定在同等條件下，中小企業(yè)報價與大型企業(yè)相當或者報價在一定幅度內高于大型企業(yè)的，即可獲得政府采購合同。
招標文件給予中小企業(yè)政策傾斜。在評審中，結合中小企業(yè)擁有自主創(chuàng)新產品、招錄下崗人員、交納社會保險、履約誠信度等具體因素，給予適當加分。
鼓勵大企業(yè)帶動中小企業(yè)參與政府采購。對一些技術復雜、預算金額較大、中小企業(yè)無法獨立承擔的采購項目，鼓勵參與投標的大型企業(yè)選擇適當項目向中小企業(yè)進行分包，并在評審項目中予以體現(xiàn)，采購機構要對分包情況予以監(jiān)控。
試行定點采購。結合實際確定一批有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)進入定點采購名錄，扶持中小企業(yè)發(fā)展壯大。
降低準入門檻
降低資格條件。政府采購相關部門編制招標文件時，要結合中小企業(yè)的實際，嚴格禁止設立與履行合同能力關聯(lián)不密切的條件，適當降低對投標企業(yè)資本規(guī)模、資質等級、經營業(yè)績、技術力量的要求，轉向看重企業(yè)誠信經營歷史、看重產品和服務質量，為服務過硬、誠信經營但規(guī)模較小的企業(yè)提供機會。
實行項目拆分。對于部分大宗政府采購項目，由于中小企業(yè)規(guī)模較少、人員和資金力量有限，往往無力承擔，也就失去了參與政府采購的機會。因此，對一些可以拆分的大宗政府采購項目適當拆分、化整為零，變成若干中小企業(yè)能夠承擔的小型項目，可以增加中小企業(yè)參與機會。
鼓勵聯(lián)合投標。鼓勵和支持中小企業(yè)組成聯(lián)合體參與投標，明確對中小企業(yè)投標聯(lián)合體的評審細則，規(guī)范聯(lián)合投標協(xié)議的格式內容，促使中小企業(yè)形成競爭合力，以彌補中小企業(yè)資質條件的相對不足，提高中標成交率，分散中小企業(yè)的成本，降低采購人的風險。
減少資金壓力。對中小企業(yè)的投標、履約保證金的收取適當降低標準和數(shù)額，或以動產、不動產為抵押方式收取，防止因無力交納保證金而將中小企業(yè)拒之門外或影響企業(yè)正常經營。
加強培訓指導和宣傳
政府采購相關部門要充分利用網絡、廣播電視、報刊雜志等媒體廣泛宣傳政府采購政策，要聯(lián)合中小企業(yè)主管部門針對中小企業(yè)的實際情況和需求開展分類培訓和指導服務，提高中小企業(yè)的競標意識、產品質量和服務能力，靠自身實力贏取采購人的認可。同時，注意做好中小企業(yè)產品和服務的宣傳，通過舉辦政府采購商品、中小企業(yè)風采展示會和現(xiàn)場觀摩會，為中小企業(yè)提供展示自身產品和實力的平臺，提升中小企業(yè)在采購人中的品牌和形象認可度，引導采購人克服對中小企業(yè)的偏見，樹立正確的消費觀念，理解和支持政府采購扶持中小企業(yè)政策，自覺消除對中小企業(yè)參與政府采購的不利限制。
建設中小企業(yè)綜合信息平臺
近年來，江蘇省著力加強政府采購信息公開，為中小企業(yè)提供信息支持，形成江蘇政府采購網、省轄市政府采購網、市（縣）政府采購網聯(lián)合發(fā)布的政府采購信息披露體系，基本能夠保障供應商及時、準確、便捷地獲取政府采購信息。
盡管如此，中小企業(yè)受人員力量和產品服務類型的限制，在信息發(fā)布平臺多樣、各種信息集中交錯的情況下，難以實時跟蹤所有政府采購信息發(fā)布，及時獲取自己所需要的政府采購信息。因此，依托現(xiàn)有政府采購網絡開設專區(qū)，建設政府采購扶持中小企業(yè)綜合信息平臺顯得相當重要。該平臺至少應當具備以下功能。
信息發(fā)布功能。針對中小企業(yè)人員力量不足、所需信息針對性強的實際，統(tǒng)一專門面向中小企業(yè)采購、中小企業(yè)可能參加的政府采購項目建立發(fā)布渠道，以省級為單位集中發(fā)布并實現(xiàn)全國共享，并根據(jù)采購類別進行科學組合編排，實現(xiàn)只需登錄政府采購網便可瀏覽全國采購信息的功能，減少企業(yè)搜集采購信息的精力和難度，便于中小企業(yè)及時準確查詢所需信息，積極參與政府采購。
中小企業(yè)資料錄入驗證功能。將經過法定程序認定為中小企業(yè)的名錄列入數(shù)據(jù)庫，并實行全國聯(lián)網查詢，便于采購機構審核確認供應商是否屬于中小企業(yè)，節(jié)省驗證的環(huán)節(jié)和精力，提高工作效率，并保證扶持政策確實為中小企業(yè)享有。
中小企業(yè)誠信管理查詢功能。針對部分中小企業(yè)履約能力不足、誠信制度缺失的現(xiàn)象，為保障采購人的合法權益，將所有參與政府采購中小企業(yè)履行采購合同、提供產品服務、遵守政府采購法規(guī)等誠信情況列入檔案，建立政府采購中小企業(yè)信用評級和違反誠信行為退出機制，便于政府采購監(jiān)管部門及采購代理機構通過網絡查詢及時識別不良供應商、降低和防范采購風險，維護合法守信中小企業(yè)的利益。
解決制約參與的實際困難
一方面，為中小企業(yè)參與政府采購提供便利，簡化中小企業(yè)參與投標的程序和手續(xù)，開辟綠色通道，為中小企業(yè)在競標申請、標書送達、資格審核方面提供便利，并減免參與投標的相關費用，在評審過程中對中小企業(yè)優(yōu)勢項目給予政策性加分，加快對中標中小企業(yè)的資金支付速度，以彌補其與大型企業(yè)競爭實力的差距。
另一方面，針對中小企業(yè)普遍存在融資困難的突出問題，政府采購部門可以協(xié)調本地銀行，以政府采購為平臺幫助中小企業(yè)融資，采取以中標通知書、政府采購合同為抵押憑據(jù)直接向銀行貸款、貨款支付直接劃撥給銀行的方法，既幫助解決中小企業(yè)融資難的問題，也提高中小企業(yè)對政府采購合同的履約能力。
加強監(jiān)管考核工作
加強對政府采購供應商的監(jiān)管，督促所有參與政府采購的中小企業(yè)遵守法律法規(guī)和政府采購制度規(guī)定，恪守誠實信用原則，依法參與政府采購競爭，對以不正當手段非法謀取中標、損害政府采購利益的不法企業(yè)嚴格查處，建立優(yōu)秀的政府采購供應商隊伍，為優(yōu)秀的中小企業(yè)提供更多的競爭機會。同時，要加強政府采購扶持中小企業(yè)情況的考核，將扶持中小企業(yè)情況作為對各級政府采購監(jiān)管部門、集中采購機構進行考核的內容，定期組織考核，督促政府采購監(jiān)管部門和執(zhí)行機構抓好各項政策的落實。
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